В статье рассмотрены текущее законодательное регулирование проведения государственной кадастровой оценки и проблемы правоприменительной практики в данной сфере. Также проанализированы предложения по возложению функций проведения такой оценки на государственные учреждения. Сделан вывод о том, что если произойдет передача этих функций от независимых оценщиков к указанным учреждениям, то это будет означать завершение комплексного обновления законодательства, регулирующего осуществление государственных функций (услуг) в сфере земли и другой недвижимости.

Ключевые слова: кадастровая оценка, земельный участок, стоимость, оспаривание результатов, законодательство.

Problems and Prospects of Legislative Regulation of State Cadastral Evaluation

S.A. Lipski

Lipski Stanislav A., Head of the Land Law Department of the State University of Land Use Planning, Doctor of Economics, Assistant Professor.

The author of article examines the current legal regulation of the state cadastral valuation and the problems of law enforcement practice in this sphere. Also this article is analyzed the proposals about transfers of functions of such valuation to the state institutions. Conclusion: the transfer of these functions from independent evaluators to state institutions would mean completion a comprehensive update of legislation regulating the exercise of public functions in the sphere of land and other real estate.

Key words: cadastral valuation, land plots, cost, disputes, legislation.

Кадастровая оценка необходима для определения кадастровой стоимости и осуществления последующего налогообложения как земельных участков (с 2005 года), так и других объектов недвижимости (с 2015 года). В частности, п. 2 ст. 66 Земельного кодекса Российской Федерации <1> еще с 2001 года предусматривает проведение государственной кадастровой оценки земель для установления кадастровой стоимости земельных участков.

--------------------------------

<1> Земельный кодекс Российской Федерации (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".

За прошедшие полтора десятка лет правила проведения такой оценки несколько раз менялись, а в настоящее время активно обсуждается вопрос о существенном пересмотре действующего сейчас порядка. В данной статье будут рассмотрены четыре аспекта этого вопроса: 1) текущее законодательное регулирование государственной кадастровой оценки; 2) проблемы правоприменительной практики; 3) изменения последних двух лет в законодательстве о земле и прочно связанных с ней объектах, затронувшие осуществление государственных функций (услуг) в данной сфере; 4) предложения Минэкономразвития России по кардинальному изменению порядка проведения такой оценки.

1. До 2010 года порядок определения кадастровой стоимости устанавливался на основе подзаконного акта <2> и соответствующие правила не распространялись на иную недвижимость. Такая оценка осуществлялась федеральными органами исполнительной власти (их территориальными подразделениями): сначала Госкомземом, а затем Роснедвижимостью. С 2007 года к земельно-оценочным работам стали привлекаться оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке в соответствии с требованиями, установленными законодательством <3>.

--------------------------------

<2> Липски С.А. Кадастр и оценка земель в системе земельных платежей: Монография. М.: ГУЗ, 2001. 95 с. См. также: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 г. N 316 "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель" // СПС "КонсультантПлюс".

<3> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (утратил силу с 1 января 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

В 2010 году порядок изменился: Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <4> был дополнен главой III.1 "Государственная кадастровая оценка" <5>, которая предусматривала проведение такой оценки (далее - ГКО) в отношении не только земель, но и всех объектов недвижимости, учтенных в государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН).

--------------------------------

<4> Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".

<5> Федеральный закон от 22 июля 2010 г. N 167-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; см. также: Болдырев В.А. Оценка актов публичной власти и размера кадастровой стоимости земельных участков в судебной практике // Российская юстиция. 2011. N 2. С. 64 - 68.

Проводится ГКО не реже чем один раз в течение 5 лет, не чаще чем один раз в 3 года, а в городах федерального значения - 2 года. Норма, ограничивающая частоту проведения оценки (3 и 2 года), была введена в 2014 году с тем, чтобы не создавать искусственных затруднений при оспаривании результатов ГКО (если бы она проводилась ежегодно).

Заказчиком ГКО является орган, принявший решение о ее проведении: исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, - орган местного самоуправления.

Исполнителем же работ по ГКО в настоящее время являются привлекаемые на конкурсной основе оценщики, которые должны иметь: 1) право заключить договор на проведение оценки (в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд), 2) договор страхования ответственности за причинение вреда имуществу в результате осуществления кадастровой деятельности (на страховую сумму в размере не менее чем 30 миллионов рублей и на срок не менее чем 3 года). Кроме того, для вновь учтенных и включенных в ГКН объектов, а также таких, характеристики которых изменились, предусмотрен особый порядок определения кадастровой стоимости - их кадастровую стоимость определяют Росреестр, а также подведомственные ему учреждения.

Основными механизмами обеспечения обоснованности и справедливости результатов кадастровой оценки являются:

- открытость подготовленного оценщиком отчета об оценке и возможность высказывания по нему замечаний в процессе работы. Так, Росреестр, которому оценщик направляет свой отчет, на 20 рабочих дней включает его в фонд данных ГКО. Сведения этого фонда являются открытыми и общедоступными <6>, и в течение указанного срока любыми заинтересованными лицами могут представляться их замечания (оценщик составляет справку обо всех представленных к нему учтенных и неучтенных замечаниях);

--------------------------------

<6> Приказ Минэкономразвития России от 21 февраля 2011 г. N 53 "Об утверждении Порядка ведения фонда данных государственной кадастровой оценки и предоставления сведений из этого фонда" // СПС "КонсультантПлюс".

- экспертиза этого отчета саморегулируемой организацией оценщиков, причем заказчик может принять отчет только при положительном экспертном заключении;

- возможность оспаривания результатов оценки - они могут быть оспорены как в суде, так и в комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее - комиссия по рассмотрению споров). Такие комиссии создаются Росреестром для всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом гражданам для оспаривания указанных результатов в суде не обязательно предварительно обращаться в комиссию по рассмотрению споров. Для остальных же - юридических лиц, чьи права и обязанности затрагивают эти результаты, а также органов государственной власти или местного самоуправления (по поводу объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности) - это обязательный досудебный этап; они обращаются в суд только в случае отклонения комиссией по рассмотрению споров их заявления о пересмотре кадастровой стоимости либо в случае, если заявление не рассмотрено комиссией в установленный срок. Основанием для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости в комиссии по рассмотрению споров являются только: 1) недостоверность использованных сведений об объекте недвижимости, а также 2) установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости (на дату, по состоянию на которую определена его кадастровая стоимость) <7>.

--------------------------------

<7> См. также: Меринов В.М. О важных изменениях в процедуре государственной кадастровой оценки и порядке оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости // Правовые вопросы недвижимости. 2014. N 2. С. 18 - 20.

2. Результаты определения кадастровой стоимости все чаще вызывают несогласие у правообладателей недвижимости, особенно в случаях, когда для сопоставимых объектов кадастровая стоимость оказывается различной. Да и резко возросший ее общий уровень также воспринимается как необоснованный. Например, в Домодедовском районе Московской области местные жители указывали на то, что за последние годы кадастровая стоимость их земельных участков выросла более чем в 10 раз, достигнув показателей в 300 - 400 тыс. рублей за 1 сотку, что значительно превышает их рыночную стоимость.

В 2015 году в комиссии по рассмотрению споров поступило около 50 тыс. заявлений. Из них по 21,3 тыс. объектов недвижимости были приняты решения о пересмотре стоимости (исходя из данных об их рыночной стоимости, которая оказалась ниже кадастровой). Еще по 15,8 тыс. объектов в пересмотре отказано, а более 10 тыс. заявлений все еще находятся в стадии рассмотрения <8>. Причем на протяжении последнего десятка лет цены на недвижимость демонстрировали рост. То есть, в силу установленной периодичности туров оценки, кадастровая стоимость отставала (была ниже рыночной). Сейчас же вполне вероятно обратное соотношение, поэтому количество жалоб будет расти.

--------------------------------

<8> URL: http://www.gazeta.ru/business/2016/03/11/8118341.shtml (дата обращения: 12.03.2016); см. также: Стрельцова А. Оценка недвижимости: оспаривание результатов кадастровой оценки // Жилищное право. 2015. N 6. С. 71 - 78.

3. За минувшие полтора - два года с учетом выявившихся проблем в правоприменительной практике законодатель внес существенные коррективы в правила осуществления ряда государственных функций (услуг) в сфере земли и недвижимости.

Так, весьма низкий уровень аукционной продажи (составлявший всего десятую часть от общего числа предоставляемых участков) <9> обусловил такую корректировку ЗК РФ <10>, что аукционы стали основной процедурой предоставления земельных участков. Органы же местного самоуправления лишены права по своему усмотрению решать, проводить ли торги (все исключения указаны только в ЗК РФ) или предоставить участок, не прибегая к этой процедуре на основании одного лишь заявления лица, желающего приобрести земельный участок.

--------------------------------

<9> См.: Липски С.А. Совершенствование процессуального механизма предоставления земельных участков как необходимая мера обеспечения рационального распределения земельного фонда // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. N 8. С. 16 - 21.

<10> Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Трудности с регистрацией решения органа власти или местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (как обременения подлежащего изъятию участка - такое решение об изъятии еще не есть само изъятие, поэтому с момента его принятия участок как бы обременен; требование о государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимость, решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд вытекает из норм гражданского законодательства) <11> и ряд других проблем правоприменительной практики, связанных с таким изъятием, также были урегулированы путем принятия новых правил изъятия (новая глава VII.1 ЗК РФ) <12>.

--------------------------------

<11> Решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок, - п. 4 ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации; государственная регистрация обременения права на объект недвижимого имущества возможна при условии наличия государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект - абз. 4 п. 2 ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".

<12> Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Претензии к недостаточной оперативности государственного земельного надзора в сочетании с избыточным давлением на проверяемых лиц также обусловили принятие законодательного решения (о введении новой формы осуществления такого надзора, при которой должностные лица вообще не взаимодействуют с правообладателями земель и не посещают их земли, - административное обследование и ряд других уточнений действий государственных и муниципальных органов и их должностных лиц) <13>.

--------------------------------

<13> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Наконец, в 2017 году произойдет окончательная содержательная и организационная интеграция ГКН и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также соответствующих процедур и органов <14>.

--------------------------------

<14> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" // СПС "КонсультантПлюс"; см. также: Липски С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения // Нотариус. 2013. N 6. С. 20 - 25.

Следовательно, большинство проблем в правоприменительной сфере было решено законодателем путем усиления роли государственных органов и установления прямых императивных указаний <15>.

--------------------------------

<15> См. подробнее: Липски С.А. Тенденции и перспективы в развитии земельного законодательства: Монография. М.: Русайнс, 2015. 220 с.

В то же время отмеченные выше недостатки при выполнении кадастровой оценки весьма схожи по своему характеру с недостатками кадастровой деятельности, которую с 2008 года осуществляют кадастровые инженеры (напомним, независимые оценщики проводят ГКО с 2010 года). И там, и там - многочисленные претензии к качеству работ, оспаривание их результатов в специальных комиссиях.

В отношении же кадастровой деятельности законодатель не пошел по пути усиления государственного участия <16>. Наоборот, были усилены роль и ответственность саморегулируемых организаций кадастровых инженеров (такие организации существовали и ранее, но членство в них было добровольным, теперь же кадастровые инженеры для подтверждения своего статуса обязаны вступить в одну из них). Причем это относится как к проверке компетентности будущих кадастровых инженеров, так и к контролю за их деятельностью. Функции же государственных органов в данной сфере были при этом сокращены.

--------------------------------

<16> Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. N 452-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и статью 76 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, тенденции в правовом регулировании проблемных сфер земельных и имущественных отношений вариативны.

Также следует принять во внимание, что сравнительно недавно законодатель произвел изменения и в налогообложении недвижимости (для чего и проводится ГКО). В 2014 году Налоговый кодекс Российской Федерации дополнен новой гл. 32 "Налог на имущество физических лиц" <17>, содержащей нормы, сближающие налогообложение объектов капитального строительства с земельным налогом, т.е. создающие сравнительно унифицированный режим налогообложения недвижимости. Теперь если субъектом Российской Федерации утверждены результаты определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества, налоговая база определяется исходя из такой стоимости <18>.

--------------------------------

<17> Федеральный закон от 4 октября 2014 г. N 284-ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц" // СПС "КонсультантПлюс".

<18> См. подробнее: Липски С.А. Новый шаг в развитии законодательства о налогообложении недвижимости // Налоги. 2015. N 4. С. 9 - 13.

4. Как следует из разработанного Минэкономразвития России законопроекта "О государственной кадастровой оценке" <19>, в качестве основного способа преодоления недостатков в сфере кадастровой оценки выбрана передача соответствующих функций к вновь создаваемым бюджетным учреждениям, которые будут выполнять следующие функции:

--------------------------------

<19> См.: URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=25289 (дата обращения: 11.04.2016).

- определять кадастровую стоимость не только для вновь учтенных объектов недвижимости, но и таких, количественные или качественные характеристики которых изменились и при проведении ГКО;

- предоставлять разъяснения, связанные с определением кадастровой стоимости;

- рассматривать обращения, связанные с ошибками в определении кадастровой стоимости;

- собирать, обрабатывать, систематизировать и накапливать сведения, необходимые для определения кадастровой стоимости;

- предоставлять в Росреестр имеющуюся у них информацию, необходимую для осуществления государственного кадастрового учета.

Конечно, при дальнейшей доработке указанного законопроекта и его обсуждении в Государственной Думе может еще многое поменяться (предложение о передаче функций по проведению ГКО государственным учреждениям имеет как сторонников, так и противников) <20>, но общая позиция государственных органов сформировалась.

--------------------------------

<20> Волович Н.В. Кадастровая оценка недвижимости: тупик или новые перспективы // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 1. С. 30 - 38; Пылаева А.В. Фазы, стадии и этапы кадастровой оценки недвижимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 11. С. 13 - 23. Шогин В.А. Кадастровая оценка: иной взгляд на порядок ее проведения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 7. С. 61 - 65.

Еще предстоит обсуждать, каков должен быть переходный период: ГКО проводится не день и не месяц, поэтому даже после принятия нового федерального закона должна быть возможность завершить начатую оценку по прежней процедуре. Это же относится и к оспариванию прежних результатов - пока не будет проведен новый тур (по новым правилам), должна действовать прежняя процедура. Представляется, что это должен быть срок не менее 2 - 3 лет. Также дискуссионным может быть вопрос о разных подходах в течение этого периода к гражданам и юридическим лицам.

Помимо сугубо законодательного решения, для оптимизации ГКО требуется еще два не менее важных шага: 1) установление индикаторов рынка недвижимости, на основании которых следует пересматривать кадастровую стоимость, если рыночные цены существенно изменились (например, снизились - см. выше) и 2) упорядочение методик оценки.

Таким образом, ожидаемое изменение порядка проведения ГКО и решения других, связанных с этим вопросов, по сути, будет означать завершение комплексного обновления законодательства, регулирующего осуществление государственных функций (услуг) в сфере земли и другой недвижимости.

Литература

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".

2. Земельный кодекс Российской Федерации (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".

3. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".

4. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".

5. Федеральный закон от 22 июля 2010 г. N 167-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

6. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

7. Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

8. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

9. Федеральный закон от 4 октября 2014 г. N 284-ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц" // СПС "КонсультантПлюс".

10. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" // СПС "КонсультантПлюс".

11. Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. N 452-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и статью 76 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

12. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (утратил силу с 1 января 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 г. N 316 "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель" // СПС "КонсультантПлюс".

14. Приказ Минэкономразвития России от 21 февраля 2011 г. N 53 "Об утверждении Порядка ведения фонда данных государственной кадастровой оценки и предоставления сведений из этого фонда" // СПС "КонсультантПлюс".

15. Болдырев В.А. Оценка актов публичной власти и размера кадастровой стоимости земельных участков в судебной практике // Российская юстиция. 2011. N 2. С. 64 - 68.

16. Волович Н.В. Кадастровая оценка недвижимости: тупик или новые перспективы // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 1. С. 30 - 38.

17. Липски С.А. Кадастр и оценка земель в системе земельных платежей: Монография. М.: ГУЗ, 2001. 95 с.

18. Липски С.А. Новый шаг в развитии законодательства о налогообложении недвижимости // Налоги. 2015. N 4. С. 9 - 13.

19. Липски С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения // Нотариус. 2013. N 6. С. 20 - 25.

20. Липски С.А. Совершенствование процессуального механизма предоставления земельных участков как необходимая мера обеспечения рационального распределения земельного фонда // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. N 8. С. 16 - 21.

21. Липски С.А. Тенденции и перспективы в развитии земельного законодательства: Монография. М.: Русайнс, 2015. 220 с.

22. Меринов В.М. О важных изменениях в процедуре государственной кадастровой оценки и порядке оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости // Правовые вопросы недвижимости. 2014. N 2. С. 18 - 20.

23. Пылаева А.В. Фазы, стадии и этапы кадастровой оценки недвижимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 11. С. 13 - 23.

24. Стрельцова А. Оценка недвижимости: оспаривание результатов кадастровой оценки // Жилищное право. 2015. N 6. С. 71 - 78.

25. Шогин В.А. Кадастровая оценка: иной взгляд на порядок ее проведения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 7. С. 61 - 65.