Рассматриваются случаи нарушения принципа справедливости, равноправия, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции, анализируются решения региональных Управлений антимонопольных служб и арбитражная практика, проведен анализ законодательства на предмет выявления норм, содержащих принципы организации торгов.
Ключевые слова: справедливость, равноправие, дискриминация, конкуренция, заявитель, заказчик, участник торга, организатор торга, заявка, денежные средства, закупочная документация, официальный интернет-сайт государственных закупок, дополнительные требования, необоснованный отказ, комиссия по рассмотрению жалоб.
The principle of justice and the cases of its violation
S.G. Dolgov
The cases of violation of the principle of justice, equality, nondiscrimination and unreasonable restrictions of competition analyzed the solution of regional Departments of antimonopoly authorities and court practice, analyzed the legislation containing the principles of trading.
Key words: justice, equality, discrimination, competition, the applicant, the customer, the bidders, the Tender organizer, application, cash, purchase records, the official website of public procurement, the additional requirements, unjustified refusal Complaints Commission.
В п. 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 02.02.1996 N 4-П <1> отмечается о том, что справедливость как основополагающая идея находит свое закрепление и во вводных положениях к Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1996 N 4-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 части второй статьи 371, части третьей статьи 374 и пункта 4 части второй статьи 384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебренникова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 2.
<2> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. 04.08.2014. N 31. Ст. 4398.
А.Р. Султанов считает, что принцип справедливости является не только конституционным, но и общеправовым <3>.
--------------------------------
<3> Султанов А.Р. Жажда справедливости: борьба за суд. М.: Статут, 2014. 304 с.
Если принцип законности можно раскрыть как строгое соответствие требованиям закона, подзаконным нормативным правовым актам, профессиональной этике, то справедливость, как отмечает З.В. Макарова, выражает еще и нравственные представления, чувства, оценки <4>.
--------------------------------
<4> Конституционный принцип законности уголовного судопроизводства // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 4. С. 631 - 636.
Кроме того, в научной литературе обсуждается вопрос о понятии справедливости и права <5>, а также продолжаются дискуссии о том, как соотносятся понятия "социальная справедливость" и "бизнес" <6>.
--------------------------------
<5> См.: Вайпан В.А. Понятие справедливости и права // Право и экономика. 2013. N 7. С. 68.
<6> См.: Вайпан В.А. Принцип социальной справедливости в правовом регулировании предпринимательской деятельности // Гражданское право. 2016. N 2. С. 3.
В рамках данной статьи мы рассмотрим нарушения принципа справедливости в сфере закупок.
Отношения в сфере закупок, кроме ГК РФ, указов и нормативных правовых актов, регулируются такими законами, как:
1) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015) <7> (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ);
--------------------------------
<7> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
2) Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (в ред. от 29.06.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2015) <8> (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ);
--------------------------------
<8> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
3) Федеральный закон от 02.12.1994 N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <9> (в ред. от 19.07.2011) (далее - Федеральный закон N 53-ФЗ).
--------------------------------
<9> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Необходимо отметить, что ст. 6 Федерального закона N 44-ФЗ, перечисляя принципы контрактной системы в сфере закупок, такой принцип, как справедливость, даже не упоминает.
Но вот закупка товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц в соответствии со ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ осуществляется на основании следующих принципов:
а) информационная открытость закупки;
б) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованное ограничение конкуренции по отношению к участникам закупки;
в) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (при необходимости с учетом стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
г) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Если опираться на преамбулу Федерального закона N 53-ФЗ, то закупка и поставка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд осуществляются исходя из общих правовых и экономических принципов. При этом хочется обратить внимание на то, что о принципе справедливости умалчивается.
Далее перейдем непосредственно к рассмотрению ситуаций, связанных с нарушением принципа справедливости.
Во-первых, 11 ноября 2013 года на официальном сайте государственных закупок http://zakupki.gov.ru Муниципального предприятия города Пскова "П" были опубликованы извещение и закупочная документация по открытому запросу предложений на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (Муниципального предприятия города Пскова "П").
Заявки на участие в указанном запросе предложений подали 6 страховых организаций, а именно: СОАО "В", ОСАО "И", ООО "Р", ПФ ОАО "С", ОСАО "Р", ООО "С".
2 декабря 2013 года на официальном сайте государственных закупок http://zakupki.gov.ru Муниципальным предприятием г. Пскова "П" был опубликован протокол заседания комиссии по подведению итогов запроса предложений на право заключения договора от 29.11.2013 N 000012-1. В соответствии с указанным документом ОСАО "Р" было отказано в допуске к участию в процедуре оценки запроса предложений. Причиной отказа послужило несоответствие предложения ОСАО "Р" п. 11 закупочной документации.
Пункт 11 закупочной документации (извещение на официальном интернет-сайте http://zakupki.gov.ru N 31300665502) установлено требование к сроку действия предложений на участие в запросе предложений до 31 декабря 2013 года.
Согласно письму о подаче оферты от 18.11.2013 N 182, поданному ОСАО "Р" в составе заявки на участие в запросе предложений, предложение ОСАО "Р" имело правовой статус оферты и действовало до 31 декабря 2014 года.
ОСАО "Р", посчитав, что Муниципальное предприятие г. Пскова "П" было не вправе отказать в допуске к участию в процедуре оценки запроса предложений по указанному основанию, обратилось в комиссию по рассмотрению жалоб Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (далее - комиссия Псковского УФАС России).
Комиссия Псковского УФАС России, рассмотрев жалобу и документы, представленные ОСАО "Р" в соответствии с ч. 6 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в ред. от 13.07.2015) <10> (далее - Закон о конкуренции), признало их достаточными для принятия жалобы к рассмотрению.
--------------------------------
<10> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Изучив материалы и закупочную документацию комиссия Псковского УФАС России пришла к выводу о том, что действия Муниципального предприятия г. Пскова "П", выразившиеся в необоснованном отказе ОСАО "Р" в допуске к участию в процедуре оценки запроса предложений из-за срока действия направленного ОСАО "Р" коммерческого предложения, носят формальный характер и противоречат принципам равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки (ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ) <11>.
--------------------------------
<11> См.: решение Псковского УФАС России от 20.12.2013 по жалобе N 57/18.1/13-ЕМ // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Во-вторых, комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - комиссия) рассмотрела жалобу N 38-04-18.1/13 СОАО "В" на действия ОАО "Ч" при проведении открытого конкурса N 158 на право заключения контракта обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (далее - ОСАГО).
Проанализировав материалы дела и содержание конкурсной документации, комиссия также пришла к выводу о том, что действия ОАО "Ч" по включению в конкурсную документацию требования о перечислении участниками конкурса на расчетный счет заказчика денежных средств в качестве обеспечения заявки до даты подачи заявки на участие в конкурсе на право заключения контракта на оказание услуг по ОСАГО являются нарушением принципов справедливости, отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки и отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки (п. п. 2, 4 ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ) <12>.
--------------------------------
<12> См.: решение Челябинского УФАС России от 11.11.2013 по жалобе N 38-04-18.1/2013 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В-третьих, 24 апреля 2015 года на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет была размещена информация о проведении открытого аукциона на право заключения договора подряда на выполнение работ по капитальному ремонту здания.
15.05.2015 комиссия Санкт-Петербургского УФАС России рассмотрела жалобу ООО "Н" на действия организатора торгов ОАО "Р" при организации и проведении открытого аукциона на право заключения договора подряда на выполнение работ по капитальному ремонту здания.
Подача жалобы была связана с тем, что ОАО "Р", как организатор закупки, установил в составе закупочной документации дополнительные требования.
По мнению ООО "Н", ОАО "Р" нарушил правовые основы защиты конкуренции, а также правовые основы, ограничивающие конкуренцию.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России, рассмотрев жалобу, делает вывод о том, что вследствие установления в составе закупочной документации требований к оформлению обеспечения заявки на участие в открытом аукционе и обеспечения надлежащего исполнения договора в виде банковских гарантий, выданных одним из 49 банков, указанных в Приложении N 4 в составе закупочной документации (в отношении обеспечения заявки), и одним из 10 банков, указанных в Приложении N 6 в составе закупочной документации (в отношении обеспечения надлежащего исполнения договора), ОАО "Р" допущены нарушения принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, которые определены ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ <13>.
--------------------------------
<13> Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 25.05.2015 по жалобе N Т02-222/15 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В-четвертых, в комиссию Московского УФАС России поступила жалоба от Страхового акционерного общества "В" (далее - заявитель) на действия заказчика - ПАО "Г" (далее - заказчик) при проведении предварительного квалификационного отбора на право заключения договора на оказание услуг по страхованию имущества ПАО "Г" (реестровый N 31502229068) (далее - закупка).
По мнению заявителя, нарушение его прав и законных интересов со стороны заказчика выразилось в следующем.
1. В неправомерном отказе в допуске к участию в закупке.
2. В неправомерном установлении требования, ограничивающего количество участников закупки.
27.02.2015 на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставку товаров, выполнении работ, оказании услуг www.zakupki.gov.ru (далее - Официальный сайт) заказчиком размещено Положение о закупках товаров, работ, услуг ПАО "Г" (далее - Положение о закупках).
13.04.2015 на Официальном сайте заказчиком размещено извещение о проведении закупки. В соответствии с извещением о проведении закупки от 13.04.2015 дата окончания подачи заявок - 27.04.2015, дата рассмотрения заявок - 12.05.2015, дата подведения итогов - 12.05.2015.
Согласно протоколу заседания закупочной комиссии открытого предварительного квалификационного отбора участников на оказание услуг по страхованию имущества ПАО "Г" от 12.05.2015 N 31502229068-2, предложение заявителя не соответствует требованиям, установленным подп. "р" п. 4.5.2.1 документации по предварительному квалификационному отбору.
Комиссия, изучив представленные документы, решила признать жалобу заявителя на действия заказчика при проведении закупки обоснованной, а действия заказчика нарушающими п. 4.8.5 закупочной документации, а также принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки (п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ) <14>.
--------------------------------
<14> Решение Московского УФАС России от 01.06.2015 по делу N 1-00-839/77-15 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
В-пятых, комиссия Санкт-Петербургского УФАС России (далее - комиссия) рассмотрела жалобу ООО "Л" от 22.05.2015 вх. N 11167 на действия организатора торгов - ОАО "С" при организации процедуры открытого одноэтапного конкурса на право заключения договора на выполнение комплекса ремонтных работ в зданиях ОАО "С" и установила, что 30 апреля 2015 года на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет (далее - Официальный сайт) опубликовано Извещение N 31502322748 о проведении открытого одноэтапного конкурса на право заключения договора на выполнение комплекса ремонтных работ в зданиях ОАО "С" (далее - извещение о закупке), включая конкурсную документацию закупки (далее - документация).
Рассмотрев жалобу ООО "Л" от 22.05.2015 вх. N 11167 на действия Организатора торгов при организации процедуры открытого одноэтапного конкурса на право заключения договора на выполнение комплекса ремонтных работ в зданиях ОАО "С", сопоставив доводы жалобы с пояснениями представителя Организатора торгов с оригиналами документов по закупке, представленными в заседание комиссии, комиссия Санкт-Петербургского УФАС России сделала вывод о том, что в действиях ОАО "С" имеется нарушение п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ, выразившееся в установлении в подп. 5.1.1 п. 5.1 документации требования, являющегося основанием отклонения заявок потенциальных участников закупки. ОАО установил дополнительное требование в виде наличия "лицензии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений" у участника закупки при невозможности привлечения субподрядчиков для выполнения работ по предмету закупки.
В-шестых, открытое акционерное общество "Сбербанк России" в лице филиала Кемеровского отделения N 8615 (далее - ОАО "Сбербанк России", Банк, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании недействительным решения от 09.04.2013 Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области по делу N 35/1018.1-2013 (далее - Кемеровское УФАС, антимонопольный орган).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено федеральное государственное казенное учреждение "Управление вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кемеровской области (далее - ФГКУ "УВО ГУ МВД России по Кемеровской области").
Решением от 23.09.2013 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения Постановлением от 10.12.2013 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении требований отказано.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Банк, ссылаясь на нарушение судами норм права, неполное выяснение фактических обстоятельств дела, обратился с кассационной жалобой, в которой просит решение от 23.09.2013 и Постановление от 10.12.2013 отменить, принять по делу новый судебный акт и рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.
Считает, что на момент рассмотрения антимонопольным органом жалобы ФГКУ "УВО ГУ МВД России по Кемеровской области" отсутствовал порядок обжалования участником закупки действия (бездействия) заказчика.
В отзыве на кассационную жалобу Кемеровское УФАС просит оставить судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.
Проверив в соответствии со ст. ст. 274, 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.
Из материалов дела следует и судами установлено, что конкурсной комиссией ОАО "Сбербанк России" принято решение от 19.03.2013 N 14 о проведении закупки путем запроса предложений с ограниченным количеством участников по охране объектов Кемеровского отделения N 8615 ОАО "Сбербанк России", расположенных на территории городов: Кемерово, Междуреченск, Прокопьевск, Анжеро-Судженск, Ленинск-Кузнецкий, Мариинск, Новокузнецк, Таштагол.
29.03.2013 информация о закупке, в том числе извещение N 8708-8721 и документация о запросах предложений по выбору организаций на оказание услуг, связанных с охраной ВСП и УС отделений Кемеровского отделения N 8615 ОАО "Сбербанк России" среди поставщиков, аккредитованных по итогам квалификационного отбора, проведенного 06.03.2013, размещена на информационном ресурсе банка www.sberbank-ACT.ru и на сайте http://www.zakupki.gov.ru.
ФГКУ УВО ГУ МВД России по Кемеровской области, считая, что Банк в нарушение действующего законодательства не разместил информацию о предстоящей закупке на официальном сайте, а также им не верно определен вид закупки - запрос предложений; что п. 10.3 документации на проведение запроса предложений содержит нарушение порядка оценки и сопоставления предложений участников, обратилось с соответствующей жалобой на действия ОАО "Сбербанк России" в Кемеровское УФАС.
Кемеровским УФАС принято решение от 09.04.2013, в соответствии с которым Банк признан нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 3, п. 4 ч. 1 ст. 3, ч. 8 ст. 4, п. 7 ч. 10 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ, а именно заявителем выбран неверный способ закупки - запрос предложений, а также п. 10.3 закупочной документации по Анжеро-Судженскому отделению, Кемеровскому отделению, Новокузнецкому отделению Кемеровского отделения N 8615 ОАО "Сбербанк России" установлено условие (участник, победивший в запросе предложений по одному из секторов (сектор N 1), не может претендовать на победу в другом секторе (сектор N 2)), ограничивающее количество участников закупки и исключающее принцип их состязательности (соперничества) на право заключать договор на оказание охранных услуг.
Кроме того, антимонопольный орган выявил, что в закупочной документации отсутствуют сведения о начальной (максимальной) цене договора и о порядке формирования цены договора.
Полагая, что данное решение вынесено с нарушением положений действующего законодательства, ОАО "Сбербанк России" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды двух инстанций исходили из законности оспариваемого Банком решения антимонопольного органа, отсутствия нарушения прав и законных интересов заявителя.
Также указали, что из содержания ст. ст. 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) <15> (далее - ГК РФ) следует, что обязательными признаками проведения торгов является состязательность неограниченного круга участников, конкурирующих между собой за право заключить договор и стремящихся выдвинуть наиболее выгодные предложения, отвечающие условиям торгов; закупка осуществляется на тех же принципах.
--------------------------------
<15> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, суд кассационной инстанции исходил из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств дела.
Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона N 223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
Из материалов дела следует, что правлением Банка утверждено Положение о закупках ОАО "Сбербанк России" от 05.12.2011 N 348 (далее - Положение). Согласно п. 4.1.7 Положения предъявляемые банком к участникам закупки, к закупаемой продукции, а также к условиям исполнения договора критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные банком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки.
Согласно п. 6.2 Положения банк в документации мог устанавливать иные критерии оценки заявок участников, помимо тех, которые закреплены в п. 6.1. При этом суд кассационной инстанции обратил внимание на то, что неизмеримые критерии не установлены.
Пунктом 10.3 закупочной документации по Анжеро-Судженскому отделению, Кемеровскому отделению, Новокузнецкому отделению Кемеровского отделения N 8615 ОАО "Сбербанк России" установлено условие, на основании которого участник, победивший в запросе предложений по одному из секторов (сектор N 1), не мог претендовать на победу в другом секторе (сектор N 2). Такое условие, по мнению суда кассационной инстанции, ведет к ограничению количества участников закупки и исключает действие принципа состязательности (соперничества) на право заключать договор на оказание охранных услуг.
Обстоятельства дела позволили судам сделать правильный вывод о том, что критерий, не позволяющий участнику, победившему в запросе предложений по одному из секторов (сектор N 1), претендовать на победу в другом секторе (сектор N 2), даже при условии что им предложена наименьшая цена, противоречит принципам, закрепленным в п. п. 2 и 4 ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ, а также влечет дискриминацию участников, которые ранее стали победителями.
При указанных обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций в соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ пришли к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленного ОАО "Сбербанк России" требования.
С учетом изложенного суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обжалуемые судебные акты приняты с правильным применением норм материального права и с соблюдением норм процессуального права, оснований для их отмены в соответствии со ст. 288 АПК РФ не установлено <16>.
--------------------------------
<16> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 марта 2014 г. по делу N А27-9086/2013 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Изложенное позволяет нам сделать вывод о том, что организаторы торгов намеренно устанавливают дополнительные требования, чтобы создать преимущества для одних участников перед другими путем исключения одного из них.
Также необходимо отметить, что организаторы допускают другие нарушения, в частности, определение неверного способа закупки, отсутствие в закупочной документации обязательных сведений о начальной (максимальной) цене договора и о порядке формирования цены договора.
Все это, как нами было продемонстрировано, противоречит принципам, закрепленным в п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ, а именно равноправию, справедливости, отсутствию дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Список литературы
1. Султанов А.Р. Жажда справедливости: борьба за суд. М.: Статут, 2014.
| 
0%