В статье рассматриваются акты государственных органов, которые в соответствии с законом являются основанием возникновения гражданских правоотношений. Рассматриваются сферы использования актов публично-правового регулирования в частноправовой области (отношения собственности, регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечение конкуренции и др.).

Ключевые слова: акты государственных органов, административные акты, регистрации субъектов предпринимательской деятельности, недопущение недобросовестной конкуренции и монопольного положения на рынке субъектов предпринимательской деятельности, защита имущества субъектов предпринимательской деятельности от его незаконного изъятия.

Administrative acts as the basis for occurrence, change and termination of civil relations

V.I. Soldatova

The article deals with acts of public authorities which in accordance with the law are the basis for the emergence of civil relations. We consider the scope of the use of acts of public law regulation in the field of private law (property relations, registration of legal entities and individual entrepreneurs, ensuring competition, and others).

Key words: acts of state bodies, administrative acts, registration of business entities, prevent unfair competition and monopoly position in market of business entities, protection of property of business entities from its unlawful seizure.

Возникновение гражданских правоотношений, а также их изменение и прекращение обусловлены определенными обстоятельствами - юридическими фактами (основаниями возникновения, изменения или прекращения правоотношений). В некоторых случаях требуется несколько юридических фактов для возникновения определенных правовых последствий.

Перечень оснований возникновения гражданских прав и обязанностей содержится в статье 8 ГК РФ, которая предусматривает десять видов таких оснований (юридических фактов). В их число Кодексом включаются в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей акты государственных органов и органов местного самоуправления (подпункт 2 пункта 1 ст. 8 ГК РФ).

Следует сказать, что данное основание возникновения гражданских прав и обязанностей было предусмотрено в ГК РФ еще в его первоначальной редакции Федерального закона от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ. Наличие в Гражданском кодексе подобной нормы объясняется определенными причинами.

В некоторых сферах российского законодательства можно выделить взаимодействие норм публичного и частного права, в результате которого происходит формирование отношений, в которых это взаимодействие проявляется в наибольшей мере.

Гражданские правоотношения не являются исключением, в них также используется механизм публично-правового регулирования. Например, в ГК РФ предусмотрена необходимость регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом и прав на него. В гражданско-правовых отношениях используются также такие средства публично-правового регулирования, как лицензирование и аккредитация определенных видов деятельности и некоторые другие.

Некоторые ученые выделяют конкретные сферы гражданско-правовых отношений, в которых используются средства публично-правового регулирования. Так, по мнению В.Ф. Яковлева, существует пять сфер гражданско-правовых отношений, в которых применяются способы публично-правового регулирования <1>.

--------------------------------

<1> Яковлев В.Ф. Избранные труды. Гражданское право: История и современность. М.: Статут, 2012. Книга 1. Том 2.

Первая из таких сфер - это отношения собственности, а также владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами. В условиях рыночной экономики и товарно-денежного оборота названные отношения относятся к предмету частноправового регулирования. Вместе с тем в целях обеспечения сохранения природных ресурсов и их надлежащего использования здесь неизбежно применение механизмов и приемов публично-правового регулирования с участием государства. С помощью публично-правовых средств государство обеспечивает учет земель и иных природных ресурсов, кадастровый учет земель, установление режимов различных категорий земель и различных ограничений при совершении сделок с земельными участками. Подобное вмешательство государства обеспечивает необходимый правовой порядок в сфере использования и оборота земель.

Помимо этой сферы, В.Ф. Яковлев в числе пяти сфер использования публично-правового регулирования в частноправовой области называет также вмешательство государства для обеспечения свободной конкуренции как важнейшего условия нормального функционирования рыночной экономики. При этом государственные органы непосредственно участвуют в регулировании отношений с участием субъектов предпринимательской деятельности путем осуществления контроля за соблюдением правил конкуренции. Правила, обеспечивающие предупреждение злоупотреблений правом в целях ограничения конкуренции и противоправного захвата рынка во вред интересам потребителей, содержатся в гражданском законодательстве.

В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают непосредственно из актов государственных органов и органов местного самоуправления лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. В качестве примера подобного акта можно привести решение государственного органа о реквизиции имущества у собственника при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. Реквизиция имущества у собственника производится в соответствии со статьей 242 Гражданского кодекса РФ в порядке и на условиях, установленных законом. Такой порядок реквизиции предусмотрен, в частности, статьей 8 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" <2>, а также статьей 51 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) <3>.

--------------------------------

<2> Собрание законодательства РФ. 12.07.1999. N 28. Ст. 3493.

<3> Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. N 44. Ст. 4147.

Согласно ст. 51 ЗК РФ в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции.

В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со статьей 66 Земельного кодекса, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.

Акты, принятые органами государственной власти и органами местного самоуправления, могут быть основанием возникновения гражданских прав и обязанностей при соблюдении определенных условий. Прежде всего, акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, о которых говорится в подпункте 2 пункта 1 статьи 8 ГК, должны соответствовать законодательству (Конституции РФ и федеральным законам), т.е. они должны быть правомерными. Принятые названными органами акты, противоречащие требованиям закона, не могут порождать гражданские права и обязанности.

Кроме того, акты органов государственной власти и органов местного самоуправления должны быть приняты названными органами в пределах их компетенции. Однако такие акты органов государственной власти и органов местного самоуправления могут служить основанием возникновения гражданских прав и обязанностей лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Примеры таких законов мы выше приводили.

Возникает вопрос: в чем заключается роль актов органов публичной власти в сфере гражданских правоотношений и в чем состоит специфика названных актов? Данные вопросы требуют более подробного рассмотрения в рамках настоящей статьи.

В юридической литературе отмечается возрастание роли и значения правовых актов управления в современных условиях дальнейшего развития многоукладной экономики, усложнения отраслевых и функциональных связей в системе исполнительной власти. Объясняется это определенными факторами: акты государственных органов призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование, нежели это делает закон, закрепляющий лишь самые значимые, типичные и устойчивые отношения. Кроме того, акты государственных органов отличаются широким диапазоном действия и многопрофильностью регулирования общественных отношений. Это выражается в регулировании общественных отношений, возникающих в областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни, в сфере защиты прав и законных интересов граждан, общественных и государственных учреждений и организаций <4>.

--------------------------------

<4> Студеникина М.С. Нормативные правовые акты управления как форма реализации исполнительной власти // Административное право и процесс. 2014. N 2.

Ю.А. Тихомиров отмечает, что взаимопроникновение и переплетение норм отраслей гражданского и административного права становится более глубоким и масштабным. От этого ничуть "не уменьшается их "чистота", "рафинированность", а напротив, достигается сближение и согласование, комплексное и более эффективное воздействие на общественные отношения. Заметна и "рокировка", когда те или иные отношения переходят в сферу регулирования гражданского или административного права, когда методы одной отрасли используются и в другой отрасли (например, договорные формы в административном и нормы о регистрации - в гражданском) <5>. При этом в предпринимательском праве, в антимонопольном праве применяется достаточно много административных норм.

--------------------------------

<5> Административное право и процесс: Полный курс. Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2005. С. 125.

Прежде чем перейти к рассмотрению понятия и видов административных актов, необходимо остановиться на вопросе терминологии. В работах цивилистов и специалистов в области административного права используются различные термины: "административный акт", "акт государственного органа и органа местного самоуправления", "правовой акт управления" и "административно-правовой акт". При этом для классификации юридических фактов наряду со сделками цивилисты традиционно называют "административные акты", а не "акты государственных органов и органов местного самоуправления", о которых говорится в ст. 8 <6>.

--------------------------------

<6> См., например: Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. Ч. I. С. 84.

В связи с этим возникает вопрос: является ли акт государственного органа (органа местного самоуправления) административным актом?

На наш взгляд, противопоставление актов государственных органов (органов местного самоуправления) и административных актов не имеет под собой достаточных правовых оснований. С помощью актов уполномоченных государственных органов (органов местного самоуправления) Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования участвуют в правоотношениях в качестве субъектов гражданского права. Например, путем издания акта уполномоченного государственного органа осуществляется передача государственного имущества юридическим лицам (ГУПам).

Кроме того, термин "административные акты" содержал еще ГК РСФСР 1964 года: статья 4 Кодекса предусматривала, что гражданские права и обязанности возникают из административных актов, в том числе - для государственных, кооперативных и других общественных организаций - из актов планирования. Таким образом, можно сказать, что понятие "административные акты" употребляется в настоящее время в работах цивилистов под влиянием традиции.

В литературе было высказано мнение о причинах изменения законодателем термина "административные акты" на используемое в настоящее время в законе понятие "акты государственных органов и органов местного самоуправления". Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования известны как гражданскому, так и публичному праву: они являются носителями публичной власти, а также участниками гражданских правоотношений. В этих отношениях они выступают через государственные органы или органы местного самоуправления: Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, глав администраций, комитеты и т.п.

Решениями одних и тех же госорганов реализуется как публично-правовая, так и гражданская правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Потому акты государственных органов и органов местного самоуправления могут быть как публично-властными (административными) актами, так и сделками (сделка с точки зрения классификации юридических фактов - тоже акт). Данное обстоятельство и было учтено законодателем при замене термина "административный акт" на более широкое по значению понятие "акт государственного органа и органа местного самоуправления". Форма акта не имеет особого значения - важным является его содержание <7>.

--------------------------------

<7> Пятков В. Сделки и административные акты как основания гражданских правоотношений // Современное право. 2002. N 10.

На наш взгляд, с изложенным мнением автора можно согласиться.

Наибольшее распространение в доктрине получили термины "правовой акт управления" и "административно-правовой акт". Не вдаваясь в детали анализа данных понятий, отметим, что они не имеют существенных различий и могут употребляться как синонимы. Однако предпочтительнее, на наш взгляд, использовать понятие "правовой акт управления", поскольку по своему содержанию оно является более широким.

Правовые акты субъектов управления влекут различные юридические последствия. Эти последствия проявляются в основном в том, что акт управления:

- либо устанавливает новые или изменяет действующие правила поведения;

- либо выступает в качестве юридического факта, т.е. порождает, изменяет или прекращает административно-правовые отношения;

- либо служит основанием для возникновения других правоотношений: гражданских, трудовых и др.;

- либо является доказательством при рассмотрении судом гражданских, трудовых дел и дел, возникающих из административных правоотношений <8>.

--------------------------------

<8> Студеникина М.С. Указ. соч.

В науке классификацию правовых актов управления, как правило, проводят по разным основаниям <9>. По юридическим свойствам выделяют акты нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.

--------------------------------

<9> Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс". 2009.

Остановимся подробнее на рассмотрении правовых актов государственных органов, регулирующих отношения в сфере экономики.

Одной из важных сфер регулирования законодательства являются отношения в сфере использования государственной собственности и управления ею. Гражданский кодекс РФ определяет содержание и объекты права государственной собственности, распоряжение этой собственностью в ст. ст. 113, 124 - 125, 214 ГК РФ.

Основополагающее значение имеют нормы статьи 124 ГК РФ, устанавливающие статус Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (статья 125 ГК). Здесь необходимо сказать об органах исполнительной власти, специально созданных для реализации функции государства по управлению собственностью. Это - Росимущество (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом), которое осуществляет полномочия по распоряжению имуществом на основании положения о нем <10>.

--------------------------------

<10> Собрание законодательства РФ. 09.06.2008. N 23. Ст. 2721 (с изм. от 28.09.2015).

Субъектами, осуществляющими полномочия по владению, пользованию и распоряжению государственным и муниципальным имуществом, являются государственные и муниципальные унитарные предприятия. Унитарное предприятие создается от имени публично-правового образования решением уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Решение об учреждении федерального государственного предприятия (ФГУП) принимается либо Правительством РФ, либо конкретными федеральными органами исполнительной власти, а учреждение федерального казенного предприятия осуществляется исключительно решением Правительства РФ.

Этот порядок распространяется на субъектов Российской Федерации, на муниципальные образования, уполномоченные органы которых принимают решения о создании государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Решение об учреждении унитарного предприятия оформляется, как правило, в виде акта индивидуального (распорядительного) характера, направленного на создание юридического лица, в рамках компетенции соответствующих органов власти и органов местного самоуправления, установленной актами, определяющими статус этих органов. Такого рода решение об учреждении унитарного предприятия является правовым актом государственного органа управления, цель которого заключается в создании юридического лица - субъекта гражданских правоотношений. При этом часто в этих актах определяется состав имущества юридического лица, его структура и др. Так, например, распоряжением Правительства РФ от 21.04.2014 N 648-р "О создании федерального государственного унитарного предприятия "Почта Крыма" было создано новое юридическое лицо, участник гражданских правоотношений и наделено соответствующим имуществом <11>.

--------------------------------

<11> Собрание законодательства РФ. 05.05.2014. N 18 (ч. 4). Ст. 2249.

Более подробно вопросы формирования уставного фонда унитарного предприятия, его правомочия по использованию имущества устанавливаются специальным Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Важным направлением деятельности государственных органов является участие в органах управления акционерных обществ, акции которых принадлежат государству, через своих представителей.

Такое участие представителей государства в акционерных обществах оформляется индивидуальным распорядительным актом Правительства РФ. Примером подобного акта может служить распоряжение Правительства РФ от 13.10.2015 N 2041-р "О списке кандидатов для избрания в качестве представителей Российской Федерации в совет директоров открытого акционерного общества "Росагролизинг" <12>. В качестве представителей государства выступают руководители федеральных министерств и ведомств, главы администраций.

--------------------------------

<12> Собрание законодательства РФ. 19.10.2015. N 42. Ст. 5848.

Правительство РФ использует такую форму акта, как утверждение директив представителям государства в акционерных обществах с государственным участием. Можно привести как пример такого акта Директивы представителям интересов Российской Федерации для участия в заседаниях советов директоров (наблюдательных советов) открытых акционерных обществ с государственным участием, являющихся заказчиками, закупочная деятельность которых подпадает под действие Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <13>.

--------------------------------

<13> Утв. Председателем Правительства РФ от 24.10.2013 N 6362п-П13.

Использование представителей государства в органах управления акционерных обществ является формой участия государства в управлении предприятиями, имеющими важное стратегическое значение для экономики страны, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Одной из важнейших сфер действия актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей, является сфера земельных правоотношений.

К законам, рассматривающим акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и действия должностных лиц этих органов в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей, прежде всего, относится Земельный кодекс Российской Федерации <14>.

--------------------------------

<14> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 2015 г. N 3 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015) // СПС "КонсультантПлюс".

Нормы Земельного кодекса Российской Федерации (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11) предусматривают право органов государственной власти и органов местного самоуправления распоряжаться в пределах своей компетенции земельными участками, находящимися в собственности соответствующих публично-правовых образований.

Вместе с тем пунктом 1 ст. 25 ЗК РФ закреплено положение о том, что право на земельный участок возникает по основаниям, установленным гражданским законодательством, одним из которых согласно подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ является акт государственного органа или акт органа местного самоуправления.

Указанные акты (действия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица являются формой реализации правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом уполномоченным на то лицом в соответствии со ст. 125 ГК РФ. Акт государственного органа или акт органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, изданный этим органом в ходе реализации полномочий, установленных в п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 ЗК РФ, является основанием для регистрации права собственности на земельный участок, которая подтверждает соответствующее правомочие, основанное на данном акте.

На основе анализа административного законодательства, действующего в сфере предпринимательской деятельности, некоторые авторы выделяют определенные группы (виды) таких отношений <15>:

--------------------------------

<15> Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. Тема 16.1.

а) отказ в регистрации субъектов предпринимательской деятельности в предусмотренных законом случаях;

б) защита прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности, действующих на территории Российской Федерации;

в) запрет дискриминации субъектов экономической деятельности со стороны государства, государственных органов и должностных лиц;

г) недопущение недобросовестной конкуренции и монопольного положения на рынке субъектов предпринимательской деятельности или их объединений;

д) защита имущества субъектов предпринимательской деятельности от его незаконного изъятия.

е) страхование коммерческих рисков страховыми организациями.

Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности является важнейшим фактором при их создании и реорганизации. Порядок государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей детально регулирует Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 13.07.2015) <16>.

--------------------------------

<16> Собрание законодательства РФ. 13.08.2001. N 33 (часть I). Ст. 3431.

Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения соответствующей записи в соответствующий государственный реестр. Именно с этого момента юридическое лицо считается созданным, приобретает правосубъектность, которая является необходимым условием его деятельности. Юридическое лицо считается созданным, а данные о юридическом лице считаются включенными в Единый государственный реестр юридических лиц со дня внесения соответствующей записи в этот реестр (п. 8 ст. 51 ГК РФ).

Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в соответствующий государственный реестр. После этого регистрирующий орган выдает заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в соответствующий государственный реестр. Таким документом является свидетельство о государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя. Порядок обжалования действий регистрирующего органа может быть административным или судебным (ст. 25.2 Федерального закона). Данное обстоятельство свидетельствует о комплексном правовом регулировании отношений в связи с регистрацией юридических лиц.

Защита прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности осуществляется путем принятия административных актов и является важной сферой государственного регулирования. Вместе с тем действующее российское законодательство определило конкретные границы, в пределах которых осуществляют полномочия государственные органы.

Важные гарантии субъектов предпринимательской деятельности определяет Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <17>.

--------------------------------

<17> Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Предмет регулирования названного Федерального закона составляют два вида отношений: отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) путем проведения проверок и отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

По итогам проверки органы контроля (надзора) в случае обнаружения нарушений выдают предписание об устранении выявленных нарушений, а также о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Юридические лица (их руководители и должностные лица), индивидуальные предприниматели, не исполнившие в установленный срок предписания органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений, несут административную ответственность в соответствии со статьей 19.5 КоАП РФ.

Вместе с тем ст. 22 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусматривает имущественную ответственность органа государственного (муниципального) контроля (надзора). Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством. Таким образом, административно-правовые отношения в связи с проведением проверки органами контроля (надзора) могут перейти в гражданско-правовую плоскость: возмещение убытков, причиненных юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Отметим, что нормы статьи 22 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ корреспондируют с положениями статьи 16 ГК РФ, предусматривающей возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Полагаем возможным признание в судебном порядке недействительным акта проверки (ненормативного правового акта) юридического лица, который составляется должностными лицами органа государственного контроля (надзора). Наряду с этим целесообразно также и заявление юридическим лицом искового требования о возмещении убытков, возникших в результате акта проверки, проведенной с нарушением установленных правил.

Отдельного рассмотрения требуют такие сферы деятельности государственных органов, как обеспечение запрета дискриминации субъектов экономической деятельности, а также недопущение недобросовестной конкуренции и монопольного положения на рынке субъектов предпринимательской деятельности или их объединений.

Гражданский кодекс РФ содержит нормы, на которых основывается антимонопольное законодательство. Прежде всего, необходимо обратиться к правилам статьи 10 ГК РФ, определяющей пределы осуществления гражданских прав. Одним из таких запретов является не допущение использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (п. 1 ст. 10 ГК РФ). Определение понятий "конкуренция", "злоупотребление доминирующим положением" содержит Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

С учетом специфики деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации может возникнуть вопрос о сфере применения антимонопольного законодательства, т.е. о возможном его применении к гражданско-правовым отношениям.

Ответ на этот вопрос содержат разъяснения, данные в п. 1 Постановления Пленума ВАС России от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (в ред. от 14.10.2010) <18>.

--------------------------------

<18> Вестник ВАС РФ. 2008. Август. N 8.

Согласно названному Постановлению Пленума ВАС к нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся статья 1 ГК РФ, которая установила запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров (кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом), и статья 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

С учетом этого, арбитражные суды должны иметь в виду, что требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям (п. 1 названного Постановления Пленума ВАС).

Федеральный закон "О защите конкуренции" устанавливает ряд законодательных запретов, например запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением, которое может выражаться в различных формах (установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара; изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара; создание дискриминационных условий; создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам и др.). Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляет уполномоченный государственный орган (ФАС России).

Кроме того, нормы Федерального закона "О защите конкуренции" (ст. 11) устанавливают запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов. К ним относятся, например, соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, которые приводят к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок; повышению, снижению или поддержанию цен на торгах; сокращению или прекращению производства товаров; отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками) и др.

В случае установления факта злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (например, навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен или тарифов), антимонопольный орган принимает меры по прекращению нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности.

В связи с этим направлением деятельности ФАС России представляет интерес выяснение вопроса о соотношении принципа запрета злоупотребления правом и запрета злоупотребления доминирующим положением.

Некоторые ученые отмечают, что в практической деятельности антимонопольных органов возможность непосредственного применения запрета злоупотребления правом в ряде случаев является практически единственным способом защиты от нарушений антимонопольного законодательства. Норма абзаца 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ прямо запрещает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также путем злоупотребления доминирующим положением на рынке.

ФАС России использует в качестве вспомогательного средства защиты от антимонопольного нарушения гражданско-правовой способ защиты не только в виде установления факта злоупотребления доминирующим положением, но и применения самого принципа запрета злоупотребления правом, который в качестве общего правила презюмирует добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий (п. 5 ст. 10 ГК РФ). "Такой подход видится очень перспективным, поскольку обновленный вариант Гражданского кодекса РФ существенно изменил правовое регулирование последствий злоупотребления правом. Используя норму ст. 10 ГК РФ, теперь можно не только отказать неисправному поставщику в судебной защите (п. 2 ст. 10 ГК РФ), но также и возместить убытки потерпевшему лицу (например, упущенную выгоду неавторизованному дистрибьютору) на основании п. 4 ст. 10 ГК РФ" <19>.

--------------------------------

<19> Проблемы реализации принципов права в предпринимательской деятельности: Монография / Отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2016. § 1 гл. 2 (автор М.А. Егорова).

Некоторые авторы поддерживают предложение о введении в правоприменительную практику особых антимонопольных процедур, позволяющих специальному антимонопольному судебному составу рассматривать дела не только в порядке административного, но и в рамках гражданского судопроизводства (взыскание убытков, возникших в результате нарушения антимонопольного законодательства) <20>.

--------------------------------

<20> Там же.

Важную роль в обеспечении соблюдения антимонопольного законодательства играет правовой механизм, закрепленный в статьях 27 - 28 Закона. Речь идет об обязанности коммерческих организаций получить предварительное согласие антимонопольного органа при создании и реорганизации коммерческих организаций, а также при совершении сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций при определенных условиях этих сделок.

Хотя Закон не определяет форму предварительного согласия антимонопольного органа на совершение сделок в предусмотренных законом случаях, очевидно, что оно должно быть в письменной форме и подписано уполномоченным лицом. На наш взгляд, предварительное согласие антимонопольного органа на совершение сделок является индивидуальным административным актом и служит юридическим фактом, в результате которого возникают либо прекращаются гражданские правоотношения (например, происходит создание и реорганизация коммерческих организаций, совершаются сделки с их имуществом).

Гражданские правоотношения могут возникнуть в случае получения предварительного согласия антимонопольного органа на совершение сделок (например, при создании коммерческих организаций, при совершении сделок с акциями (долями) коммерческих организаций). Наоборот, если такого рода согласие антимонопольного органа не было получено организацией, гражданские правоотношения не возникают. Такой вывод можно сделать на основе анализа норм статьи 34 Федерального закона "О защите конкуренции", которая предусматривает последствия нарушения порядка получения предварительного согласия антимонопольного органа на осуществление сделок, иных действий, а также порядка представления в антимонопольный орган уведомлений об осуществлении сделок, подлежащих государственному контролю.

Если коммерческая организация была создана без получения предварительного согласия антимонопольного органа, в том числе в результате слияния или присоединения коммерческих организаций, то она ликвидируется либо реорганизуется в форме выделения или разделения в судебном порядке по иску антимонопольного органа, если ее создание привело или может привести к ограничению конкуренции.

Сделки, указанные в статьях 28 и 29 Федерального закона и осуществленные без получения предварительного согласия антимонопольного органа, признаются недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа, если такие сделки привели или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения.

С учетом анализа содержания норм статьей 28, 29 и 31 Федерального закона и ст. 168 ГК РФ можно сделать вывод, что предусмотренные в названных статьях закона сделки признаются недействительными, поскольку в нарушение требований закона были совершены без получения предварительного согласия антимонопольного органа.

Указанные сделки являются оспоримыми (этот вывод находит свое подтверждение в решениях судов).

Самостоятельной сферой действия актов государственных органов является защита имущества субъектов предпринимательской деятельности от его незаконного изъятия.

Эта сфера регулирования административного законодательства включает в себя не только акты государственных органов, но и акты гражданского законодательства. Иными словами, защита имущества субъектов предпринимательской деятельности от его незаконного изъятия осуществляется комплексно: актами государственных органов, применением гражданского законодательства и судебных актов.

Принудительное изъятие у собственника имущества возможно по правилам статьи 242 ГК РФ, предусматривающей реквизицию - принудительное возмездное отчуждение имущества физических или юридических лиц по решению государственных органов, применяемое в чрезвычайных обстоятельствах. Статья 242 ГК устанавливает условия реквизиции: наличие стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер; решение государственных органов об изъятии имущества у собственника в порядке и на условиях, установленных законом; выплата собственнику стоимости имущества. Так, статья 51 Земельного кодекса РФ предусматривает условия реквизиции земельного участка у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти: реквизиция производится в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер; необходимость защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз; возмещение собственнику земельного участка причиненных убытков с выдачей ему документа о реквизиции.

Реквизиция не требует обязательного судебного решения, достаточно решения государственных органов. Очевидно, что в решении государственного органа о реквизиции должны быть указаны: вид имущества, его количество, оценка изымаемого имущества, данные о собственнике имущества, срок реквизиции и возврата имущества и др.

С учетом содержания решения государственного органа о реквизиции, можно характеризовать ее как административный акт индивидуального характера. Принятие такого акта государственного органа о реквизиции имущества у собственника неизбежно повлечет за собой прекращение правомочий собственника по владению и пользованию имуществом. Эти правомочия могут быть восстановлены в судебном порядке, если имущество, изъятое у собственника, сохранится.

Довольно часто на практике возникает необходимость изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, которое производится на основании статьи 279 ГК РФ.

Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с земельным законодательством.

Так, например, в этих целях было принято распоряжение правительства Москвы от 22.10.2014 N 598-РП "Об изъятии для государственных нужд земельных участков для целей реконструкции автодороги от Киевского шоссе до Калужского шоссе (деревня Саларьево - деревня Мамыри) (Троицкий административный округ города Москвы)" (в ред. от 27.10.2015) <21>.

--------------------------------

<21> Вестник мэра и правительства Москвы. 28.10.2014. Спецвыпуск N 32.

Названное распоряжение правительства Москвы содержит приложение, включающее перечень земельных участков с указанием адреса объектов недвижимого имущества, описание объекта и его кадастровый номер, площадь объекта, вид имущественного права и субъект права.

На основании решения государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии со ст. 281 ГК РФ осуществляется выкуп земельных участков, подлежащих изъятию.

Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд влечет важные правовые последствия:

- прекращение права собственности гражданина или юридического лица на такой земельный участок;

- прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности;

- досрочное прекращение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, договора безвозмездного пользования таким земельным участком, а также сервитута.

В случае несогласия собственника земельного участка с решением государственного органа об изъятии земельного участка изъятие осуществляется на основании решения суда согласно ст. 282 ГК РФ.

К основаниям принудительного изъятия имущества у собственника без выплаты компенсации относится конфискация имущества. Конфискацию имущества следует рассматривать в качестве санкции, которая применяется к собственнику в установленном законом порядке за совершение им преступления или иного правонарушения (п. 1 ст. 243 ГК). Пункт 1 ст. 243 ГК РФ определяет условие применения конфискации - она может применяться в случаях, предусмотренных законом. Конфискация предусмотрена Уголовным кодексом РФ (ст. 104.1) и Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 3.7). Данная мера применяется на основании решения суда.